Originariamente o conceito de acto
administrativo surgiu como modo de delimitar certos comportamentos da
Administração Pública em função da fiscalização da actividade administrativa
pelos tribunais, quer esta delimitação funcionasse como garantia da Administração,
quer como garantia dos particulares. Isto é, numa primeira fase, esta
noção determina as acções da Administração excluídas por lei da fiscalização
dos tribunais judiciais, e numa segunda fase esta noção vai servir para definir
as actuações da Administração submetidas ao controle dos tribunais
administrativos.
Hoje, o conceito de acto administrativo
encontra-se formulado no artigo 120.º do CPA. No entendimento de FREITAS DO
AMARAL, o acto administrativo, enquanto conceito amplo, é o acto jurídico
unilateral praticado no exercício do poder administrativo, por um órgão da
Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por
lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma
situação individual e concreta. Por sua vez, MARCELLO CAETANO entende a
mesma enquanto “conduta voluntária de um
órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução
de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos”.
O acto administrativo desempanha uma
função de delimitar comportamentos susceptíveis de fiscalização contenciosa,
designadamente através do meio processual de recurso contencioso de
anulação. Tal como resulta do artigo 268.º/4 da Constituição, trata-se de
recurso contencioso para fins de garantia dos particulares. A par desta função
verificamos também a existência de uma função substantiva e procedimental. De
acordo com a primeira, o acto administrativo concretiza os preceitos jurídicos
gerais e abstractos constantes da lei, regulamento e outras fontes e conforma
juridicamente o caso concreto em função daquilo que se dispõe nesses preceitos.
Já a segunda função actua quando a Administração se encontre na presença de uma
situação de facto ou de direito que demande a prática de um acto com as
características correspondentes às previstas no artigo 120.º do CPA. Trata-se
de uma forma de actuação que é praticada no decurso de um procedimento, na qual
os particulares são chamados a participar.
Já VASCO PEREIRA DA SILVA afasta o
entendimento tradicional do acto administrativo como figura central e
predominante do Direito Administrativo. De acordo com este autor, o conceito de
acto definitivo e executório como acto da Administração agressiva e de mera
execução da lei, é uma noção que entrou em crise com a moderna Administração e
suas actuações prestadoras e constitutivas destinadas à satisfação das
necessidades colectivas. Trata-se de um “paradigma perdido” inadequado ao
“Estado Social e democrático de Direito”. O acto administrativo deverá, assim,
ser substituído pelo conceito de “relação jurídica administrativa”. Este entendimento
é também transferido pelo Professor para o conceito mais forte de “acto
definitivo e executório”.
A doutrina clássica da escola de Lisboa,
no qual se incluem FREITAS DO AMARAL E MARCELLO CAETANO, aludem aos actos
definitivos e executórios (noção restrita de acto administrativo) enquanto
actos administrativos recorríveis. Para VASCO PEREIRA DA
SILVA, o acto recorrível tem de ser aquele que é lesivo de direitos dos particulares.
Para MARCELLO CAETANO um acto executório
é um acto obrigatório “cuja execução coerciva
imediata a lei permite independentemente de senteça judicial”. Assim, o conceito
de executoriedade é, neste sentido, amplo, uma vez que compreende a
obrigatoriedade (o órgão administrativo tem o dever de notificar a pessoa que
deva acatá-lo) e a possibilidade de execução administrativa (se a pessoa não
acatar, é forçoso empregar a coacção). O acto definitivo seria
uma “resolução final que define a
situação jurídica da pessoa cujo órgão se pronunciou ou de outra que com ela
está ou pretende estar em relação administrativa”, sendo a resolução final
um acto que põe termo a um processo gracioso e de que não cabe recurso na ordem
hierárquica.
FREITAS DO AMARAL adopta uma “tripla definitividade” do seguinte
modo: definitividade horizontal- conclusão de todo um processo que se vai desenrolando no tempo;definitividade vertical- acto praticado pelo órgão que ocupa a posição suprema na hierarquia; e definitividade
material- tem de ter por conteúdo a definição de situações jurídicas, isto é a definição da situação jurídica da própria Administração ou da situação de um particular que está ou pretende estar em relação com a Administração.
O acto que reuna os dois atributos
referidos, isto é, que seja ao mesmo tempo definitivo e executório, traduz uma
manifestação do Poder Administrativo, na medida em que dispensa a intervenção
de qualquer autoridade para definir posições jurídicas com força obrigatória e
eventualmente coerciva. É acto por excelência de autoridade da Administração.
Para VASCO PEREIRA DA SILVA, foi
definitivamente afastado o critério do acto definitivo e executório,
especialmente enquanto caracteríscas do acto recorrível. Quanto à
executoriedade isso iria dever-se ao facto de a “admissibilidade do recurso contencioso não ficar dependente de
pretensas características de obrigatoriedade e susceptibilidade de execução
coactiva, mas única e exclusivamente da eficácia externa e lesiva dos actos
administrativos”.
Filipa Moreira,
nº20742
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