O meio mais usual de actuação da Administração Pública é o
acto administrativo. Todavia, as tendências actuais têm levado ao aumento do
uso do contrato administrativo.
Assim, há uma colaboração com os particulares por uma via
bilateral que tem como fim, a prossecução do interesse público. Ou seja, nestes
casos é necessário que a Administração Pública chegue a acordo com os
particulares tanto para constituir como para modificar ou extinguir relações
jurídicas administrativas.
Um dos casos mais comum é o dos contratos para obras
públicas em que tem de recorrer a empreiteiros de obras públicas que, de
seguida, constituem empresas privadas. Daí é preciso que se chegue a um acordo
de vontades entre as partes para que fiquem estabelecidos termos e condições em
que a obra se realizará, uma vez que não teria lógica a decisão unilateral.
Só chamamos contrato administrativo ao contrato que siga o
regime jurídico traçado pelo Direito Administrativo e não qualquer um celebrado
pela Administração Pública.
O ponto que melhor distingue os dois contratos é o facto de
a Administração Pública poder alterar o conteúdo das prestações acordadas,
durante a execução. Apesar de parecer um pouco injusta para os particulares com
quem contrata, esta medida é justificada pelo facto de as exigências da
prossecução do interesse público poderem ter sido alvo de alguma alteração.
Há que ter em atenção o facto de ter de se respeitar o
princípio do equilíbrio financeiro, ou seja, não podemos satisfazer o interesse
público à custa dos interesses dos particulares.
Relativamente a distinção entre o contrato administrativo e
o contrato de direito privado, não se pode deixar de referir que se afastam
pela natureza diferente dos efeitos que produzem (apesar de ambos serem um
acordo de partes) sendo que o interesse público é um factor preponderante
nomeadamente ao contrato administrativo.
Segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, a autonomia do
contrato administrativo comparativamente ao contrato de direito provado é
explicado pelo facto de o interesse público prosseguido pela Administração Pública
prevalecer sobre os interesses privados em causa (o que explica o afastamento
do regime de direito privado).
De acordo com certos autores alemães (Otto Mayer e Jellinek
por exemplo), a figura do contrato não poderia ser aplicada pois iria contra a
essência do direito público. Os argumentos apoiavam-se no facto de o Estado ser
soberano e não se poder vincular a um particular por meio de contrato. Ora, o
contrato é uma figura cujo pressuposto assenta numa igualdade jurídica entre as
partes e, como o Estado não se poderia “demitir” da sua autoridade, essa
igualdade seria impraticável, à partida.
Respondendo a esta inadmissibilidade da figura contratual
como forma de actuação da Administração pública, esclareceu-se que o contrato
administrativo não é uma figura que tenha por base a igualdade entre as partes
e, por isso mesmo, o Estado não se “demite” do seu ius imperii. Ainda importa explicar que nem toda a administração é
o Estado e que este, quando age no âmbito do Direito Administrativo, não é o
Estado Soberano mas sim o Estado-Administração.
Pedro Saldanha
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