O Acto Administrativo surgiu pela primeira vez em França, no séc. XIX, marcado pelo Estado Liberal. A Administração do Estado Liberal caracteriza-se como uma Administração pouco actuante, intervindo o mínimo possível, e simultaneamente agressiva, sendo que quando agia, agredia. Nesta concepção de Direito Administrativo, o acto administrativo era o seu centro.
Na sua infância, o acto administrativo, era sinónimo de toda e qualquer actuação da Administração, não tendo os tribunais competência para apreciar esses actos. Por esta razão, existia um contencioso próprio da administração, em que a possibilidade de apreciação dos actos administrativos pelos tribunais, era proibida por lei, pelo qual o nosso Professor atribui a denominação de “Pecado Original”.
Posteriormente o conceito de acto administrativo torna-se mais restrito, momento este, intitulado como “fase do baptismo”. Este estreitamento da anterior noção ampla de acto administrativo resultou da progressiva jurisdicionalização do contencioso administrativo. No seguimento deste estreitamento, surgem verdadeiros tribunais que fiscalizam e apreciam actuação da administração. Pondo-se assim termo, a um auto controlo da administração para passar a existir uma efectiva tutela judicial. A noção de acto passa ser utilizada segundo o professor Freitas do Amaral para concretizar as actuações da Administração sujeitas à fiscalização dos tribunais administrativos, funcionando ao serviço das garantias dos particulares.
Era caracterizado por ser um acto definitivo e executório durante o
período liberal: executório , na medida que era susceptível de execução coactiva contra a vontade dos particular e definitivo, no sentido que decidia o direito aplicável ao caso concreto. Sendo esta, a concepção clássica deste instrumento de actuação administrativa.
Mais tarde, com o surgir do Estado Social este conceito foi posto em causa. Tendo sofrido inúmeras alterações. Contudo, é certo que em certos países a noção de acto como definitivo e executório perdurou até mais tarde do que noutros. Tendo como exemplo o caso português, essa concepção só foi afastada com a Constituição de 1976. Sendo que no sistema legislativo, a noção de acto administrativo definitivo e executório durou até mais tarde, concretamente até 2004 como critério para distinguir os actos que não eram impugnáveis dos que eram – impugnabilidade do acto.
Novamente o acto administrativo se vai transformar, com a crise do Estado Social. Ocorre a afirmação de novos direitos fundamentais que convertem as relações jurídicas em multilaterais: não há mais criação de direitos e obrigações relativamente aos destinatários, passando a afectar também outros que não os destinatários.
Esta nova realidade, transforma a realidade de definição de direito numa realidade marginal.
Surge um novo tipo de acto, um acto que produz efeitos a uma multiplicidade de sujeitos, um acto com eficácia múltipla. Decisões que mesmo concretas e individuais afectam uma pluralidade de sujeitos (como exemplo: a decisão de construir um aeroporto ou uma ponte, é um acto característico da administração infra-estrutural da actualidade.
No entanto, este conceito do acto como definitivo e executório, está desadequado, é necessário encontrar uma definição que englobe actos de administração geradora, prestadora e infra-estrutural.
Concluindo e na linha do Professor Freitas do Amaral, o conceito de acto administrativo surgiu como modo de delimitar certos comportamentos da Administração em sede da fiscalização da actividade administrativa pelos tribunais, tendo, nesta perspectiva, primeiramente servido como garantia da Administração, e, consequentemente como garantia dos particulares.
Nos dias de hoje existe não uma, mas duas concepções de acto administrativo. Uma concepção ampla e uma concepação restrita, a primeira característica dos países latinos, e a segunda tipíca do Direito austríaco e do alemão.
A concepção ampla é a dominante em Portugal e surge de uma orientação francesa. O acto concerne a um simples produtor de efeitos jurídicos, ficando em aberto a possível distinção entre actos não recorríveis de actos recorríveis.
Quanto à concepção restrita provém de uma orientação alemã e austríaca. Sendo em Portugal defendida pelos professores Sérvulo Correia, Rogério Soares e Vireia de Andrade, e mais recentemente pelo prof. Freitas do Amaral.
Estes professores defendem que a noção de acto administrativo diz respeito apenas aos actos recorríveis, sendo um acto produtor ou regulador de efeitos novos relativamente ao particular.
O CPA no seu art 120, adoptou por efeitos de natureza procedimental uma noção aberta e ampla. Sendo que aqui o que foi crucial para o legislador do CPA foi o facto de se tratar de uma actuação unilateral que produzia efeitos jurídicos no caso concreto e numa situação individual.
O legislador procurou encontrar um conceito operativo para a delimitação do âmbito material de aplicação do Código, não devendo assim, este preceito ser interpretado como uma definição legal que corresponda a uma construção conceptual imperativa.
Partindo da lei, o que se fez no CPA, com eficácia somente pedagógica, limitada e sem intenção de regular, é ainda assim ampla.
O artigo identifica a manifestação de uma vontade, como tal é correspondente a um acto de natureza volitiva. São actos administrativos, os que tenham por finalidade produzir efeitos jurídicos numa situação concreta e individual (uma lógica minimalista do ponto de vista definitório e permite enquadrar positivamente a maior parte dos actos administrativos).
Ainda assim, como já referi, esta não é uma noção unívoca, surgem algumas interpretações restritivas. Pela escola de Lisboa era limitada pelo acto definitivo e executório.
Curiosamente em Coimbra, o professor Rogério Soares, coloca em causa a definição de acto executório e definitivo, defende que o termo executoriedade deverá ser substítuido pelo da eficácia (produzir efeitos jurídicos). Esta posição adoptada é significativamente mais ampla, simultaneamente o professor, com base no CPA alemão, dizia que era um acto regulador (não tinha de ser executório, mas sim regulador, tinha de corresponder de alguma maneira a uma definição de definitivo), defende uma solução a meio caminho.
Pelo contrario o professor Vasco, defende que não tem de ser regulador.
A Escola de Coimbra, há mais de 50 anos que adopta uma noção mais ampla do que a noção de acto executório e definitivo, no entanto menos ampla do que acto de produção de actos jurídicos.
O Professor Freitas do Amaral invoca dois argumentos em defesa da noção restritiva:
Em primeiro lugar quando o art. 120º CPA ao definifir actos refere que são decisões dos órgãos da administração, as decisões típicas da função jurisdicional isto é, comparando-se o acto à sentença.
Em segundo lugar pelo facto de serem normas de direito público, não haverá carácter restritivo.
Enquanto para o professor VPS, estes argumentos literais são insuficientes para ser um acto regulador. Sendo a noção legal muito restrita, tendo-se posteriormente de alargar o conceito a nível doutrinal.
Os defensores da versão ampla ( que não são apenas os actos da administração que integram os actos administrativos), refutam os argumentos anteriores.Referem que também os privados o fazem, resultante da lógica europeia, e também da lógica infra-estrutural, como por exemplo a construção de uma auto-estrada. Defenfem ainda que os particulares que exercem funções administrativas, como os polícias, praticam actos administrativos, na medida das funções que desempenham. Complementam, dando a definição de Decisão que representa manifestação de vontade, e essa tanto pode ser exercida por particulares quer pela administração pública.
Por último em relação à produção de efeitos jurídicos, a realidade consagrada para distinguir o acto de regulamento foi o facto de se tratar de uma situação concreta e individual. Trata-se de uma vontade unilateral, enquanto realidade concreta e individual, dependendo apenas da vontade da administração, não sendo por isso nem uma realidade bilateral, nem um negócio. O nosso professor regente afirma que a concretização a individualidade não é exigida para os regulamentos, apenas para os actos administrativos. Estes englobam as realidades intermédias, correspondente a situações em que há uma actuação que é individual mas abstracta, ou actos gerais mas concretos.
Em suma o que estiver a meio termo da generalidade e da abstracção, e não for concreto e individual é regulamento.
Eliana Martins n° 21912
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