1. Conceito de Contrato Administrativo
2. Âmbito geral do Contrato Administrativo
3. Regime dos Contratos Administrativos
4. O regime da modificação dos Contratos Administrativos
1.
O Contrato Administrativo constitui-se como um modo próprio de agir da
Administração Pública (ao lado de outras como o Acto, o Regulamento e as
Operações Materiais) que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas
em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da
Administração ou entre a Administração e os particulares.
A
Administração pode, de acordo, com as exigências de interesse público – art.º
266/2.º CRP- que tem de prosseguir, no âmbito do desenvolvimento das tarefas
que a lei põe a seu cargo – princípio da legalidade administrativa- escolher
entre formas diversificadas de actuação, sem que, no entanto, possa pôr em
causa os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Na
lógica da contratação pública, esta refere-se a uma forma de actuação
bilateral, contrariamente ao que acontece com o Acto e Regulamento
Administrativos. Deste modo, no âmbito do Contrato Administrativo a condição
essencial e fundamental permanece na ideia de consenso.
A
capacidade de agir da Administração abrange a aptidão de agir no âmbito do
direito público, administrativo, bem como a capacidade de agir no âmbito do
direito privado, o que significa que a Administração pode intervir e ser parte
em contratos administrativos e em contratos de direito privado.
Em
qualquer um dos casos acima descritos, o agir da Administração será sempre balizada
e norteada pela prossecução do interesse público, estando, por isso, sempre
sujeita à lei.
O
princípio da prossecução do interesse público tem inerente a si uma natureza variável,
isto é, altera-se segundo as circunstâncias. Desta forma, esta mutabilidade do
interesse público anda sempre “de mãos dadas” com o agir da Administração,
mesmo quando esta utiliza ferramentas de direito privado. Assim, pode acontecer
que numa determinada conduta da Administração se prossiga o interesse público e,
portanto, tratar-se-á de uma conduta legítima, mas que, todavia, tal conduta
não cumpra certas cláusulas contratuais de um contrato celebrado pela Administração
resultando, assim, danos para um ou mais dos outros contraentes.
A Administração está desta maneira, adstrita a dois princípios fundamentais do
nosso ordenamento jurídico em sede de contratos: por um lado, cada uma das
actuações da Administração tem o dever de prosseguir o interesse público,
corolário de um princípio constitucional a que está subordinada; por outro lado,
a Administração tem o dever de cumprir o contrato que celebrou corolário de um
princípio fundamental de direito «pacta sunt seravanda».
2.
Com a entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos a dicotomia entre
contrato público e contrato administrativo encontrou consagração legal.
Com
efeito, o art.º 1/2 CCP afirma que são contratos públicos aqueles que são
celebrados por entidades adjudicantes presentes no art.º 2 CCP, isto é, os
contratos públicos são definidos pela sua própria natureza subjectiva e
orgânica.
Na
mesma linha de pensamento do Direito da União Europeia (conferir Directivas
2004/17 e 2004/18) são contratos públicos aqueles que são submetidos à
aplicação de regimes procedimentais de formação regulados por normas de direito
público.
O
contrato dependendo do seu objecto/conteúdo pode ser: um contrato privado da
Administração ou um contrato administrativo, conforme os termos do art.º 6/1
CCP. O CCP tipifica, deste modo, quais as situações em que o contrato se
qualifica como contrato administrativo, para efeitos de ser submetido à
aplicação de um regime substantivo próprio de Direito Administrativo.
Ao
identificar quais as situações em que se pode qualificar um contrato de
administrativo, o CCP veio substituir a definição genérica presente no art.º
178 CPA por uma enumeração de categorias de situações contratuais.
3.
Os elementos mais caracterizadores do contrato administrativo são a existência
de poderes unilaterais do contraente público sobre o contreante privado e a
relação desigual entre as duas partes.
A
Administração surge investida de poderes unilaterais de autoridades dos quais
os particulares não beneficiam no âmbito dos contratos de Direito Privado. Os
principais poderes de autoridade de que a Administração beneficia na execução
do contrato administrativo - art.º 302 CCP - são cinco: a) O poder de dirigir o
modo de execução das prestações; b) O poder de fiscalização (consiste no
direito que a Administração Pública tem, como parte pública do contrato
administrativo, de controlar a execução do contrato para evitar danos prejudiciais
ao interesse público); c) O poder de modificação unilateral (decorre da
variabilidade dos interesses públicos prosseguidos com o contrato e tem correspondência
no dever de manutenção do equilibro financeiro do contrato); d) O poder de aplicar
sanções (ao contraente particular, seja pela inexecução do contrato, seja pelo
atraso na execução, seja por qualquer outra forma de execução imperfeita; e) O
poder de resolver unilateralmente o contrato.
Todos
estes poderes resultam directamente da lei, pelo que não é necessário reduzir a
escrito num contrato celebrado entre a Administração e outra entidade. Tornam-se,
assim, em poderes-deveres funcionais da Administração, isto é, a Administração
tem de utilizá-los quando a situação o exige como corolário do princípio da prossecução
do interesse público.
No
tocante à relação desigual esta consagra “um regime jurídico que na sua
essência, se caracteriza por conferir à entidade pública uma posição de suprema
jurídica sobre o seu contraente”, mediante a qual ela fica investida em
prerrogativas que “desigualizam as posições em que as partes estão colocadas”[1].
4.
No âmbito das relações contratuais privadas o regime da modificação dos
contratos centra-se em duas situações: pode existir uma alteração anormal das
circunstâncias ou pode existir uma conduta ilícita de uma das partes que pode
culminar em responsabilidade civil por violação contratual.
No
campo das relações contratuais administrativas há que ter em conta outro factor:
a alteração de circunstâncias pode pôr em causa o equilíbrio financeiro do
contrato, nomeadamente, lesando os interesses do contraente privado.
Esta
alteração de circunstâncias pode ser originada por três motivos:
a) A alteração do equilíbrio financeiro do
contrato, lesiva da situação contratual do contraente privado, deve-se a
imposição unilateral pelo contraente público de modificações quanto ao conteúdo
das prestações.
b) A alteração do equilíbrio financeiro do
contrato, lesiva da situação contratual do contraente privado, deve-se à
adopção pelo contraente público de medidas que não sendo modificações
unilaterais projectam-se sobre o conteúdo da relação contratual.
c) A alteração do equilíbrio financeiro do
contrato, lesiva da situação contratual do contraente privado, resulta de uma
alteração objectiva, anorma e imprevisível das circunstâncias, não podendo, por
isso, ser imputável a qualquer das partes.
Relativamente
à primeira situação, há que ter em linha de conta que apesar do contrato
administrativo ter um regime com particularidades eles não deixam de se regerem pelo princípio «pacta sunt
seravanda», do qual decorre o respectivo cumprimento do contrato. Todavia, a
relação desigual que deriva dos poderes de conformação da relação contratual é
justificada pela necessidade de assegurar a prossecução do interesse público.
Com
efeito, o exercício de tal poder de modificação unilateral constitui o
contraente na obrigação de o utlizar sempre que a modificação imponha
restabelecer o equilíbrio. Tal poder configura-se, assim, como uma derrogação
ao princípio «pacta sunt seravanda».
No
tocante às situações de mera adopção de medidas que não sendo modificações
unilaterais se projectam sobre o conteúdo da relação contratual, estas são
denominadas de situações de fait du
prince. As alterações introduzidas pelo facto
do princípe decorrem de medidas adoptadas no exercício de poderes públicos,
cujo alcance transcende o da concreta relação contratual em causa e só
indirectamente se repercute sobre ela. O facto
do princípe pode resultar de várias equações, nomeadamente, a adopção de
uma medida de carácter geral (neste caso a medida repercute-se no objecto do
contrato) ou de uma medida concreta.
Finalmente,
relativamente às situações de alteração anormal e imprevisível das
circunstâncias esta não é imputável a qualquer das partes, mas antes a factos
objectivos dando apenas lugar a uma eventual modificação do contrato ou a uma
compensação financeira segundo critérios de equidade e não a uma reposição do
equilíbrio financeiro do contrato.
Catarina
Pires
Aluna
n.º 20591
[1] Cfr.
Mário Aroso de Almeida, “Contratos
administrativos e poderes de conformação do contraente público no novo Código
dos Contratos Públicos”, pp. 9 segs.
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