As relações interadministrativas

Colaboração, Cooperação e a Coordenação

 entre actividades administrativas

Pode-se definir, embora provisoriamente, como já veremos adiante, contratos interadministrativos como aqueles que são celebrados entre dois sujeitos públicos, mais concretamente entre duas entidades administrativas e são, por isso mesmo, um modo de constituição, modificação e extinção de relações jurídicas interadmnistrativas. Estas, por sua vez, são relações jurídicas administrativas.

Uma relação jurídica é uma relação social que é estabelecida entre um ou mais sujeitos e que é regulada por normas jurídicas, das quais resultam posições jurídicas, activas e passivas e constituem o seu conteúdo.

A grande querela que tem vindo a ser alvo de grandes debates por parte da doutrina jusadministrativista, prende-se com o saber qual o critério para determinar a natureza administrativa de uma relação jurídica. A grande divergência manifesta-se na adopção (ou não) do critério dos poderes de autoridade como elemento determinante dessa definição.

Assim sendo, o Professor FREITAS DO AMARAL pressupõe a existência de poderes de autoridade, na medida em que define a relação jurídica como aquela que confere poderes de autoridade ou que impõe restrições de interesse público à Administração Pública perante os particulares ou então que atribui direitos ou impõe deveres aos particulares perante a Administração. Por sua vez, o Professor SÉRVULO CORREIA salienta o facto de a relação ser regida por normas jurídico-administrativas, residindo aí o elemento distintivo, pois define relação administrativa como um sistema complexo de situações jurídicas, quer activas, quer passivas, que se ligam entre si em termos de reciprocidade, e que são regidas pelo Direito Administrativo e tituladas pela Administração e por particulares ou então apenas por pólos finais de imputação pertencentes à própria Administração.

Para a Professora ALEXANDRA LEITÃO o elemento essencial é a sujeição (embora não exclusiva) ao Direito Administrativo, ligada ao critério teleológico, do qual resulta que o fim último de qualquer relação jurídica administrativa é a satisfação das necessidades do colectivo. Nesta base, o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA define as relações jurídicas administrativas como concretas ligações entre os privados e as autoridades administrativas criadas por um facto de relevância jurídica, e tendo por conteúdo direitos e deveres previstos na Constituição e nas leis, ou decorrentes de contrato, ou de actuação unilateral da Administração.

Assim, a Professora ALEXANDRA LEITÃO vem definir relação jurídica administrativa, tendo por base o elemento teleológico, bem como a sujeição a normas jurídico-administrativas, de onde resulta que a relação jurídica administrativa é uma relação entre dois ou mais sujeitos de Direito, independentemente de serem públicos ou privados, que visem a prossecução do interesse público, cuja regulação se dê sobretudo pelo Direito Administrativo e o conteúdo sejam as situações jurídicas activas e passivas dos sujeitos envolvidos.

Adopta-se, por isso, uma definição orientada para a prossecução do interesse público, na qual se exige que a relação jurídica seja regida essencialmente pelo Direito Administrativo, embora não seja exclusivamente.

Este conceito de relação jurídica administrativa sugerido destina-se às relações interadministrativas, com a particularidade de estas se fundarem entre duas ou mais entidades administrativas e, por isso, são definidas por um critério subjectivo. 

No entanto, as relações podem-se estabelecer quer entre a Administração com um privado, quer entre dois pólos dentro da Administração Pública e, é de salientar que as relações interadministrativas podem dar-se entre órgãos e não apenas entre pessoas colectivas públicas, surgindo, respectivamente, relações interorgânicas e relações intersubjectivas.

A resistência em aceitar relações administrativas interorgânicas prende-se com a importação da teoria da personalidade jurídica, do Direito Privado para o Administrativo, entendida nos termos do artigo 67º do CC, como capacidade jurídica para ser sujeito de relações jurídicas. Com efeito, os órgãos restringir-se-iam a manifestar a vontade das pessoas colectivas públicas às quais pertencem. 

No entanto, JELLINEK duvida da utilidade da definição da pessoa colectiva pública, considerando-a uma importação inútil do Direito Privado. Certo, é que no Direito Público (sobretudo no Administrativo) é inevitável admitir a existência de relações jurídicas entre sujeitos que não possuam personalidade jurídica, nomeadamente nas relações de pessoas colectivas públicas com os seus agentes e funcionários ou com os seus órgãos, nas relações de órgãos com agentes e funcionários, nas relações entre órgãos e os seus membros ou titulares e nas relações entre órgãos da mesma pessoa colectiva. Assim, os órgãos são sujeitos de direito mesmo que não possam não ter personalidade jurídica.

Dentro da pessoa colectiva Estado encontram-se uma série de entidades que são centros próprios centros de imputação de direitos e deveres, possuindo um vasto grau de autonomia. Deste modo, os sujeitos que não possuem personalidade jurídica detêm uma importância muito mais elevada no âmbito de Direito Público do que no Direito Privado, importando o facto de existirem diversos sujeitos que são centros de imputação de atribuições públicas.  

Existe uma certa tendência para desvalorizar a personalidade jurídica do Estado, dentro da qual as relações se estabeleceriam entre órgãos do Estado ou entre estes e outras entidades administrativas, isto porque dentro do Estado pode-se referir a diversos graus de personalidade jurídica ou a entes com personalidade jurídica semiplena (organizações personalizadas). Os órgãos, dentro do Estado, agem numa dupla condição, sendo que podem actuar como entidades que manifestam a vontade do Estado, nas relações intersubjectivas e actuam como sujeitos nas relações interorgânicas. Na primeira situação a actuação dos órgãos é imputada ao Estado, uma vez que estão a agir na vontade deste, ao passo que na segunda situação é imputável ao órgão que actua. Assim, Giannini refere-se à personalidade jurídica dos órgãos do Estado e afirma que são sujeitos de Direito, porque estabelecem relações internas com outros órgãos com natureza administrativas e conteúdo patrimonial. Outros autores, como Gaetano Arangio-Ruiz, referem-se à existência de uma personalidade do órgão mas que é absorvida pela personalidade jurídica da pessoa colectiva a que pertence, embora a Professora Alexandra Leitão creia que essa absorção nunca será total, visto que os órgãos actuam muitas vezes com um elevado grau de autonomia.

Podem estabelecer-se relações interadministrativas entre órgãos da Administração Pública sem personalidade jurídica, desde que um órgão se apresente como o sujeito final de uma atribuição jurídica interna de funções e competências, isto porque o Estado, enquanto pessoa colectiva que é e com os múltiplos fins que tem, vai distribuir esse fins a diversos órgãos e serviços que os vão prosseguir com autonomia, de acordo com o princípio da especialidade.

Assim, podem-se estabelecer relações interorgânicas por contrato desde que os órgãos envolvidos detenham a suficiente autonomia, nomeadamente por não se sujeitarem à hierarquia administrativa. Isto é possível sempre que os elementos constitutivos da Administração Pública sejam centros de direitos e deveres, com capacidade jurídica, cuja autonomia deriva do princípio democrático e da organização pluralista da Administração Pública.

No que respeita ao conceito de pessoa colectiva pública, o grande problema encontra-se na definição dos critérios para distinguir pessoa colectiva pública e pessoa colectiva privada. Esta dificuldade levou mesmo alguns autores, como SALLVATORE F., a concluir pela inexistência de uma distinção ontológica  e conceptual entre as pessoas colectivas privadas e entre as pessoas colectivas públicas, à excepção do Estado e das outras entidades de base territorial. Outros autores, como BIAGIO STAMPINATO aludem a um conjunto de indícios reveladores da natureza pública, admitindo a caracterização como pessoa pública, sendo que nem todos os indícios têm que estar presentes.

Com a progressiva criação na Administração Pública moderna de novas realidades institucionais, muitos autores adoptam um conceito mais amplo de Administração em sentido orgânico, onde se incluem as organizações públicas que detêm apenas personalidade jurídica de Direito Privado. O problema que surge é o de saber se estas entidades (como as entidades de base empresarial e entidades de base associativa e fundacional) são ou não pessoas colectivas públicas, pois a qualificação é fulcral para a determinação de um contrato celebrado entre elas ou entre elas e o Estado ou entre outras entidades públicas como contratos interadministrativos (ou não).

Têm sido avançados alguns critérios para caracterizar a personalidade jurídica pública, nomeadamente o critério da iniciativa, o critério do acto de criação público, o critério do fim, o critério dos poderes exorbitantes ou poderes de autoridade, o critério do regime específico de Direito Público e  critério da obrigatoriedade de existência.

A PROFESSORA ALEXANDRA LEITÃO defende que não cabe à lei fazer as qualificações jurídicas e há no Direito Português empresas públicas que observam os requisitos da personalidade pública, não se percebe por que motivo o intérprete tem que ficar preso a uma determinação legal. Além disso, garante-se a unidade do sistema jurídico (art. 9º/1 do Código Civil), porque se a norma que procede à qualificação de uma entidade como privar estiver em contradição com o ordenamento jurídico, a unidade estará posta em causa; já para não falar do facto de não competir à lei resolver questões conceptuais de natureza dogmática nem estabelecer qualificações jurídicas.

Existem regras jurídico-políticas que se aplicam a todas as entidades que prossigam um fim público e que sejam de iniciativa pública, que compreendem: a sujeição aos princípios constitucionais, aos princípios gerais de Direito Administrativo e aos princípios gerias do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do art.º 2º, nº 4 e nº5; a vinculação directa dos direitos fundamentais, nos termos n art.º 18º/1 da CRP; a aplicação das regras da contratação pública, nos termos do artº 2º/2 do CCP; a sujeição à intervenção do Provedor de Justiça, nos termos do artº 2º/1 da Lei nº 9/91, de 9 de Abril; a fiscalização pelo Tribunal de Contas, nos termos do artº 2º/2 da Lei 98/97, de 26 de Agosto; a sujeição à jurisdição administrativa nos termos do artº 212/3 da CRP e do art 4º, alínes d) e i) do ETAF.

Existe, assim, um regime jurídico de Direito Público que se aplica a todas as entidades cujo objectivo passe pela prossecução de um fim de interesse público. É, por isto, que já dissemos anteriormente que o critério do fim ou do interesse é aquele que deve prevalecer, decorrendo daí a aplicação de determinadas vinculações jurídico-públicas que permitem integrar essas entidades no conceito de pessoas coletivas de Direito Público.

Já o critério da natureza pública ou privada do acto de criação não é determinante, pois as pessoas colectivas constituídas por acto jurídico-público devem ser consideradas como públicas, ainda que remetam para um regime de Direito Privado, mas o contrário já não se sucede, isto é, a criação de uma entidade por um acto privado não confere a esta natureza privada, quer por prosseguir um fim público, quer por estar sujeita a regras de Direito Administrativo. Assim, todas as pessoas colectivas que prosseguem fins públicos e são de iniciativa pública devem ser consideradas pessoas colectivas públicas.

Do critério do fim ou interesse prosseguido pela entidade com o facto de a mesma ser de criação pública, resultam dois efeitos. O primeiro é o facto de estarem excluídas do conceito de ente publico as pessoas colectivas de criação privada, mesmo que estas tenham, em parte, um regime jurídico de Direito Público. Realmente, as pessoas colectivas criadas por entidade públicas têm que seguir fins públicos, o que significa que o critério da iniciativa está associado ao critério do fim. O segundo é o facto de a adopção de uma forma jurídico-privada ou a aplicação de normas de Direito Privado não afastar, só por si, a qualificação como sujeito de Direito Público. Isto é, as especificidades do regime jurídico das empresas públicas (mesmo quando assumem a forma de sociedade anónima) são de tal maneira relevantes que há quem sustente que se tratam de sociedade de Direito especial e, de acordo com este raciocínio as sociedades anónimas são um modelo sujeitos a uma dupla qualificação: ontológica e funcionalmente público, apesar de formalmente privado, que é o mesmo que dizer que são um ente público com a estrutura de uma sociedade por acções, cimo refere Saul Mozani.

Alguns autores aludem a estas entidades de criação pública mas com forma jurídica privada como pessoas privadas fictícias, atendendo ao seu carácter instrumental face às entidades públicas matriz, não podendo visar apenas a  supressão da sujeição da Administração ao princípio da legalidade e, é nesta linha que o Professor PAULO OTERO se refere a uma reserva constitucional do Direito Administrativo, sendo que há um conjunto de regras jurídico-políticas que têm como efeito a publicização dessas formas de actuação.

O Professor PEDRO GONÇALVES salienta que o legislador não detém liberdade ilimitada nesta matéria porque existe a proibição do défice de estadualidade e porque há tarefas que têm de ser executadas por pessoas públicas.

Assim, apesar de pressupor a prossecução do interesse público, a actividade tem de ser “empresariável”, isto é, compatível com a gestão empresarial privada.  Deste modo, quando se constitui uma empresa pública tem que se atender aos requisitos de sujeição ao princípio da proporcionalidade e da legalidade e compatibilidade da actividade a exercer, sob pena de cair num abuso das formas organizativas do Direito Privado. Estes princípios são violados quando, por exemplo, se criam pessoas colectivas privadas para exercer poderes de autoridade.

O TJUE construiu o conceito de organismo de Direito Público, no qual são poderes adjudicantes os organismos que tenham sido criados para satisfazer necessidades de interesse geral, que não tenham nem carácter industrial nem comercial, e que sejam dotados de personalidade jurídica e dependentes do Estado, autarquias locais ou outros organismos de Direito Público.

Para efeitos da aplicação do CCP, determinadas pessoas colectivas que adoptem uma forma jurídico-privada, de base associativa, fundacional ou empresarial, assumem a natureza de sujeito de direito Público se forem constituídas, controladas ou financiadas por pessoas colectivas públicas (artº 2º/1 alíneas a) e b) do CCP).

São, assim, relações interadministrativas aquelas que se estabelecem entre pessoas colectivas de base territorial, entre estas e as entidades da respectiva Administração indirecta, e entre dois órgãos ou serviços que, mesmo não possuindo personalidade jurídica, actuem como centros de imputação de direitos e deveres autónomos, o que sucede quando não estão sujeitos a poder de direcção.

 A multiplicação de pólos de decisão na actividade administrativa e diversidade de níveis, tanto territoriais como institucionais em que os mesmo se situam levam a que, por um lado, haja uma menor densidade dos princípios e regras atributivos e reguladores de competência, e por outro, intervenções conjugadas todos os sectores públicos, designadamente através da celebração de contratos. Temos, neste âmbito, que analisar os critérios de repartição de atribuições e competências que estão consagrados na Constituição, pois esta repartição funciona como pano de fundo para o estabelecimento de relações de coordenação, de cooperação e de colaboração entre as diferentes entidades públicas. O quadro geral da repartição resulta da conjugação de três factores, são eles: o sistema constitucionalmente consagrado; os critérios nos quais assenta a distribuição das atribuições e competências e os princípios reguladores do respectivo exercício. São dois os sistemas de repartição de atribuições e de competências entre diferentes pessoas colectivas públicas ou entre diferentes órgãos: o princípio da desconcentração e o princípio da descentralização.

O que ao principio da desconcentração de poderes diz respeito, (artº 267º da CRP), este traduz-se na escolha dum sistema no qual o poder decisório está repartido por diversos órgãos dentro de determinada pessoa colectiva. O mesmo norteia o sistema de organização interna de uma pessoa jurídica, ao contrário do principio da descentralização, mas é também ele uma decorrência lógica do principio da organização democrática da Administração (artº 6º1 CRP).

O principio da descentralização (artsº 6º e 267 nº2 da CRP) consiste na repartição das diferentes atribuições administrativas por diversas pessoas colectivas, não as cometendo todas à pessoa colectiva Estado. Este ultimo é reflexo de uma ideia de pluralismo, não podendo ser apenas mera ideia de descentralização jurídico-administrativa, mas sim político-administrativa. De notar que, o artº6 da CRP parece adoptar um sentido mais restrito de descentralização, referindo-se a descentralização democrática da Administração, o que  vai implicar os elementos de autonomia jurídica e autogoverno. Contudo, na verdade, um conceito amplo de descentralização é aquele que vem consagrado no artº 267 nº2 da CRP.

De qualquer forma, o que é do maior interesse reter relativamente ao que foi dito é que, atendendo aos diferentes fenómenos- desconcentração, descentralização administrativa, descentralização politico administrativa- são criados vários tipos de relações institucionais, que vão desde a hierarquia, passando pela autonomia a até ao autogoverno.  Já ROBERT DAHL, utiliza a expressão “poliarquia” para designar a natureza fortemente fragmentada e pluralistica dos poderes públicos.

De notar que, a autonomia e a salvaguarda dos interesses prosseguidos pelos vários níveis da Administração não podem ceder perante as necessidades de eficácia e de simplificação de procedimentos.

Já HAURIOU se referia à “co-adminstração” como consequência da descentralização, reflectida na existência de vários níveis de decisão, visto que toda a execução dos serviços públicos é essencialmente cooperativa, levando ao surgimento de uma co-administração jurídica, através de contratos e acordos ou através de meios unilaterais, como a co-decisão.

Nunca podemos afastar a ideia que de um sistema descentralizado de poderes exige o recurso a formas de concertação por se traduzir numa maior dispersão de atribuições e competências, que muitas vezes se encontram numa separação ou até contraposição de interesses.

Além do mais, a menor intensidade dos poderes exercidos pelo Estado sobre as entidades administrativas descentralizadas impõem a celebração de contratos cujo principal objectivo é disciplinar, de forma coordenada ou em colaboração, actividades de interesse comum às duas entidades públicas. Assim, a adopção de um sistema descentralizado gera a necessidade de as entidades públicas colaborarem entre si, o que pode conduzir à instituição de diversos tipos e formas de colaboração e cooperação, sendo que estes meios surgem por vezes de forma espontânea, como já salientava ROBERTO LUCIFREDI.

Alguns autores identifica um problema a nível da articulação entre a Administração local e a Administração periférica do Estado, defendendo a transferência de mais competências e responsabilidades para a primeira em detrimento da segunda, evitando a hipertrofia da máquina estatal. Uma alternativa a esta solução é a transferência legal das funções de direcção superior de determinados serviços periféricos do Estado para órgãos de autarquias locais.

O que é certo é que, quer o desenvolvimento de tarefas estatais pela Administração local, quer a coexistência da Administração local com uma Administração periférica do Estado pressupõem sempre o desenvolvimento de mecanismos de articulação, tais como: a celebração de contratos de transferência do exercício de competências, bem como de meios; a participação das autarquias locais na tomada de decisão estatal; a celebração de contratos de colaboração para prestação de auxílio técnico e financeiro. A divisão de tarefas tem como objectivo fundamental assegurar a especialização necessária à prossecução mais eficaz dos diferentes fins do Estado e ao desenvolvimento de todas as tarefas cometidas à Administração Pública.

Concordamos que a transição do Direito Administrativo de garantia de prestação não significa forçosamente menos Administração Pública.

Em Portugal, pode extrair-se do art. 9º da CRP a necessidade de uma especialização orgânico- funcional em função da matéria, atendendo ao extenso elenco de tarefas fundamentais do Estado. De reter que, a repartição de poderes é uma consequência não só do pluralismo organizativo do próprio Estado democrático, mas também, resultado de uma especialização em razão da matéria. Por essa razão, a organização administrativa do Estado Social é menos hierarquizada, é desconcentrada e hierarquizada, visto que a diversidade dos fins estaduais a prosseguir acarreta a necessidade de repartir a competência decisória por diferentes órgãos e pessoas colectivas.

Na linha de José Manuel Brandés, podemos dizer que o princípio da subsidiariedade favorece uma maior democracia pois nao só permite aos cidadãos uma maior participação, como também permite um controlo imediato, dada a proximidade e a sujeição a responsabilidade dos actores públicos. 
Na prática o principio da subsidiariedade não se limita a determinar quem deve actuar no âmbito de competência concorrentes, mas chega mesmo a ser um verdadeiro princípio atributivo de competências quando, por exemplo, se aplica às relações entre o Estado e as autarquias locais.


Interesse publico e interesses públicos 
Vieira de Andrade qualifica interesse publico, na sua concepção jurídico administrativa, como aquele que é definido "a nível normativo superior, como manifestação directa ou instrumental das necessidades fundamentais de uma comunidade política, e cuja realização e atribuída, ainda que não em exclusivo, a entidades publicas".

Como sabemos, a Administração indirecta visa seguir o interesse público da nação, mas através de objectivos diferentes que o Estado lhes atribui. Esta repartição de atribuições baseia-se numa diversidade de fins e numa necessidade de especialização, de forma a poder tornar mais eficaz e possível a sua concretização. No entanto, todos esses fins prosseguem um interesse publico nacional.
Atendendo aos interesses locais, autores como o Professor Paulo Otero, falam na existência de uma "unidade intrínseca do interesse publico" pois não pre-existem a sua consagração legal, pelo que, como bem explica Jorge Miranda, não haveria assim atribuição locais por natureza, mas acabariam por depender da vontade do legislador.


Mas ainda que acompanhemos essa ideia, a Constituição no seu art. 273º , garante a autonomia local, que funciona como limite a actuação só legislador ordinário. Acompanhamos o Professor Freitas do Amaral, no entendimento de que a autonomia local garante um espaço de livre decisão para as autarquias, podendo elas ainda assim participar também nas decisões relativas a interesses comuns ou nacionais que digam respeito as populações locais, não se resumindo assim a um mero direito de participação.

No seguimento da constatação de existirem interesses públicos diversos, notamos ainda que esse facto se retira do pluralismo de um Estado democrático, que leva os interesses locais a imporem-se ao próprio legislador. Assim, não concordamos com as ideias já expostas de alguns autores, seguindo antes a posição segundo a qual tanto as autarquias locais como Estado são anteriores e pressuposto da Constituição, indo até mais longe, com BAENA DEL ALCAZÁR, podendo dizer que em todos os Estados unitários existe uma duas administrações, a do Estado e a dos municípios. O professor PAULO OTERO, entre outros autores, defende que o interesse nacional é uma reserva implícita de poderes a favor do Estado, mas em contrapartida, é um facto que o interesse geral não é da exclusividade do nível central de Governo e que os interesses locais afectam o interesse geral. Ao interesse nacional e aos interesses locais não se pode fazer corresponder, respectivamente, os conceitos de interesse primário e interesses secundários.

O interesse primário refere-se ao bem comum, enquanto que o interesse secundário diz respeito a fins específicos e concretizados. Compreendemos então que não existe uma unidade de interesse público, uma generalidade que abrange tudo, mas antes uma pluralidade de interesses públicos que levam a haver uma proliferação de centros de decisão. Essa pluralidade faz com que tenha de haver uma compatibilização entre todos os interesses, o que leva à criação de maneiras de articulação, que pode ser feita através de órgãos e instituições ou através de acordos ou contratos.

As relações interadministrativas são asseguradas por princípios de unidade e eficácia.

A unidade provoca a igualdade entre os cidadãos sobretudo através da homogeneidade na prestação dos seus serviços, como também promove a eficácia e a eficiência da actuação administrativa, de forma a evitar desperdícios de meios humanos, materiais e financeiros.

            A Administração Pública da actualidade detém-se com a multiplicidade e dispersão de atribuições e competências, o que não poderá prejudicar nem a eficácia nem a unidade da sua actuação. Por isso, são criados mecanismos como a hierarquia, colaboração, coordenação e cooperação para a garantia desses princípios.

            O mecanismo da hierarquia tem vindo a ser substituído pelo da cooperação. Num Estado em que os serviços estão organizados segundo relações de interdependência os acordos assumem um papel fundamental. Esta cooperação entre os serviços não colide com a sua autonomia, na medida que a cooperação apenas afecta o exercício e não a titularidade das competências. O princípio da cooperação está constitucionalmente expresso no art. 229º, nº1 da Constituição. Assim, tem-se vindo progressivamente a substituir uma sociedade autoritária por uma sociedade mais consensual e contratualizada quanto a actuações administrativas.

            A eficácia da actuação administrativa na Constituição (art. 267º, nº 2) representa um limite à desconcentração e descentralização administrativas, na medida em que quanto mais centro de decisão houver, menor será a sua eficácia. No entanto, na prática muitas vezes esta orientação é contrariada, visto que quanto maior for a proximidade das entidades públicas com o cidadão maior será a capacidade da actuação da Administração em atingir os objectivos que visa alcançar (eficácia) e com menos custos (eficiente). Esta repartição de competências também poderá constituir uma grande desvantagem do sistema descentralizado se não houver meios de articulação entre os diversos sujeitos públicos, das quais se destacam as técnicas contratuais

            Nos contratos interadministrativos há liberdade de celebração, a menos que essa obrigação resulte da lei. No entanto, recusas injustificadas de participar com outra entidade pública podem dar azo à contrariedade dos princípios da colaboração e da eficácia.

            A coordenação distingue-se da colaboração e da cooperação. Enquanto na coordenação há uma entidade superior que exerce funções de coordenação sobre uma entidade de nível inferior, na colaboração há uma relação que se estabelece entre duas entidades que actuam em conjunto para a obtenção de um mesmo fim que recai na competência de apenas uma delas. E, por fim, a cooperação pressupõe a actuação conjunta de duas entidades para a obtenção de um fim que é da competência das duas.

            No ordenamento jurídico português há o dever geral de colaboração entre entidades administrativas. Essa colaboração traduz-se na lealdade institucional (boa fé, que se manifesta na necessidade de respeitar as competências alheias e de omitir condutas que possam prejudicar as outras entidades públicas) e nos deveres recíprocos de auxílio, de assistência, de informação e de prestação conjunta de serviços.

            Assim, a colaboração e a cooperação pressupõem o respeito pelas competências das respectivas entidades públicas, diferentemente da coordenação que implica que a entidade coordenadora limite a actuação da entidade coordenada. Além disso, a coordenação deverá estar prevista por lei, ao contrário da colaboração e da cooperação que advêm do mero acordo entre as partes.

            Alguns autores defendem que a descentralização é causa do aumento dos contratos interadministrativos, pois havendo mais entidades públicas e uma vasta lista de competências terão que haver acordos entre eles, por forma a não conduzir a uma deficiência da actuação administrativa.

            O princípio da cooperação constitui uma forma de regular e melhorar a articulação entre o exercício das competências por parte das diversas entidades, visto haver tantas situações em que a lei não é clara nessa repartição ou em que incumbe a prossecução de certo fim a mais do que uma entidade, resolvendo assim conflitos de competência. Quanto aos contratos interadministrativos como forma de colaboração, duas entidades estabelecem modos de actuação conjunta para um fim que recai sobre a competência de uma delas ou de ambas.

            Há vários tipos de colaboração. A colaboração vertical contrapõe-se à horizontal, sendo aquela a que se estabelece entre entidades que ocupam um nível diferente no quadro da Administração Pública e esta a que se estabelece entre entidades do mesmo grau (como por exemplo, entre duas autarquias locais). Estes dois tipos de colaboração estão previstos na Constituição Portuguesa.

            Quanto à distinção entre colaboração não voluntária e voluntária conforme a lei a imponha ou não. O dever de cooperar pode ser exigido judicialmente, por se traduzir numa violação do dever geral de auxílio. De salientar que este dever geral de auxílio se limita exclusivamente às relações entre órgãos ou entidades administrativas, não constituindo nenhum direito subjectivo para terceiros particulares que tenham interesse nesse auxílio, excepto se tal advir de obrigações assumidas contratualmente que produzam efeitos para terceiros.

            Relativamente às formas de colaboração estas são três: consensuais, unilaterais e orgânicas ou institucionais. A forma consensual de colaboração corresponde a um acordo de vontade entre as entidades, pressupondo a existência de duas ou mais vontades livres e de reciprocidade e repartição das responsabilidades. A forma unilateral manifesta-se aquando o procedimento através da tomada de decisões das várias entidades. Por fim, a colaboração orgânica ou institucional pressupõe a formação de órgãos colegiais de formação mista ou de novas pessoas colectivas.

         Assim, os objectivos da colaboração e da cooperação são muito vastos: visam o exercício conjugado de competências, são uma forma de prestação de auxílio técnico e financeiro, entre outros.

            Para o alcance destes objectivos existem vários instrumentos de colaboração e de cooperação que se reconduzem aos contratos interadministrativos. 

Assunção Vassalo

Ângela Almeida

Maria Rita Cabral

Raquel Frazão Vaz