Será que Miguel Relvas pode pedir a invalidade do inquérito à sua licenciatura por não ter sido ouvido durante o processo de inquérito?

NOTÍCIA:

12 Abril 2013, 10:28 por Jornal de Negócios Online

Miguel Relvas pode pedir a anulação do inquérito à sua licenciatura por não ter sido ouvido durante o processo de inquérito.

O processo de inquérito à licenciatura do ex-ministro adjunto e dos Assuntos Parlamentares, Miguel Relvas, já deu entrada no Ministério Público. Mas Miguel Relvas pode pedir a sua anulação por não ter sido ouvido durante o processo, escreve hoje o “Sol”.

De acordo com o mesmo jornal, Relvas pode pedir a anulação do inquérito, ao abrigo do artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo, que determina que “os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”. 

O Ministério da Educação e Ciência anunciou, na semana passada, que ia enviar para o Ministério Público o relatório da Inspecção-geral de Educação e Ciência, que envolve a licenciatura de Miguel Relvas, para que fosse este a decidir sobre a “invalidade de um acto de avaliação de um aluno”. Uma decisão que acabou por levar Relvas a pedir a demissão.

Segundo esse relatório existe “prova documental de que uma classificação de um aluno não resultou, como devia, da realização de exame escrito”.

O Ministério Público no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recebeu esta segunda-feira o processo, devendo analisá-lo com vista a um eventual procedimento judicial.

De acordo com o “Sol”, o reitor da Lusófona, Mário Coutinho, já se terá queixado ao ministro da Educação por ter sido ouvido um número de docentes “de reduzida representatividade” e por Relvas nunca ter sido chamado a prestar esclarecimentos. Na carta enviada, o reitor reitera que não houve qualquer irregularidade na avaliação de Relvas, já que foi avaliado de acordo com as regras do regulamento do curso de Ciência Política e Relações Internacionais.

Mas a investigação a licenciaturas da Lusófona não se vai ficar pela do ex-ministro. O Ministério da Educação, através da Inspecção-geral de Educação, já começou a analisar, uma a uma, todas as licenciaturas atribuídas através do sistema de atribuição de créditos com base na experiência profissional. São perto de 400 alunos. Isto por que não ficou satisfeita com a avaliação feita pela própria universidade.

(Negritos nossos)

COMENTÁRIO:

Esta notícia de hoje pode ser por nós aproveitada no nosso estudo sobre o procedimento administrativo.

Em questão está apreciar a audiência prévia a que se reporta o art. 100º do CPA e que diz respeito a um trâmite do procedimento administrativo que assegura aos interessados num procedimento o direito de participarem na formação das decisões que lhes digam respeito.

De facto, não se pode ignorar esta fase, cuja relevância é reforçada pelo facto de concretizar normas constitucionais, mais especificamente o artigo 267º nº5, que assegura a “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”, e o 2º, in fine, na medida em que é uma refracção do princípio da democracia participativa (CRP).

Esta formalidade interessa aos titulares desse direito pois permite-lhes exercer o princípio do contraditório, que, segundo os Professores Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, será “a garantia mais substanciosa que se confere a todos os interessados, de que a sua versão dos factos e do direito ou a tutela dos seus interesses serão tomados em consideração na decisão do procedimento, mesmo que seja para os desqualificar, face a outros que a Administração tenha como prevalecentes.”  A audiência dos interessados consubstancia um direito de defesa que, como salienta René Chapus, permite reduzir o risco de que «decisões» sejam tomadas com mau conhecimento dos factos ou por motivos não relevantes”.

O direito em questão é, ainda, um corolário de vários princípios: o princípio da transparência do procedimento, do princípio da colaboração da Administração Pública com os particulares (art. 7º nº1) e do princípio da participação (art. 8º).

Compreendemos então a pertinência do preceito que, de forma mais resumida e clara nas palavras dos Professores Rebelo de Sousa e Salgado de Matos, possibilita “evitar decisões surpresa, facultar aos particulares uma oportunidade para fazerem valer as suas posições e os seus argumentos no procedimento, assim como, auxiliar a administração a decidir melhor, de modo mais consensual e em conformidade com o bloco de legalidade”.

No que diz respeito ao seu regime legal, podemos encontrá-lo nos artigos 100º a 105º do CPA.

Começando pelo art. 100º vemos que salvo os casos em que não haja audiência ou haja dispensa, consagrados no referido artigo 103.º do CPA, a audiência dos interessados tem lugar quando tiver havido instrução. Este é momento escolhido para que possam ser apresentados factos novos que poderão ou não depois vir a afectar a decisão.

Quanto aos interessados, estes devem ser entendidos tendo em atenção o art. 53º CPA, como aqueles a quem a decisão poderá prejudicar ou desfavorecer, ou então os que com ela poderão beneficiar desde que não seja dispensada nos termos do art. 103º nº2 al. b).

Não tendo sido um interessado chamado a pronunciar-se, há incumprimento de formalidade por parte da Administração.

A doutrina e a jurisprudência maioritárias têm adoptado a ideia de a audiência prévia dos interessados ser uma formalidade essencial cuja preterição cominaria com a invalidade da decisão.

Porém, Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho, numa interpretação restritiva, têm um entendimento diferente, defendendo que, mediante a falta desta formalidade, apenas haverá vício de forma nos casos em que “o interessado viu, de facto, afectados os seus direitos e, em particular, as suas garantias de defesa”

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Não seguimos esta posição por várias ordens de razões. Vejamos.

Para começar, o procedimento administrativo compõe, como diz o Prof. Freitas do Amaral, “a sequência juridicamente ordenada de actos e formalidades tendentes à preparação da prática de um acto da Administração ou à sua execução” pelo que, não é pela decisão do caso em apreciação não ter sido prejudicial que o procedimento deixa de estar “inquinado” pela preterição de uma formalidade.

Depois, a posição referida é contraditória: o direito de audiência dos interessados não é senão uma garantia (direito) de defesa, logo, a sua não observância redundará sempre na afectação ”em particular, das garantias de defesa” do interessado, ressalvadas as excepções legalmente admitidas.

Por último “o nosso sistema de garantias contenciosas baseia-se na presunção da legalidade do acto administrativo” e reduzir esta formalidade a relativamente essencial, equivaleria a transformar “aquilo que a lei concebeu como um direito dos interessados, (…) num ónus seu, pois a eles competiria fazer a prova de que a omissão da formalidade redundara em prejuízo dos seus interesses ou da sua posição procedimental”, assim dizem  Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim.

Visto isto, rejeitamos esta segunda posição e defendemos conjuntamente com a maioria da doutrina que, ressalvados os casos do 103º, a preterição desta formalidade essencial redunda em invalidade.

Questão diferente e que tem gasto rios de tinta é a de saber qual a modalidade de invalidade em causa, se nulidade ou se anulabilidade, pois o regime de um ou de outro será diferente.

A defender a anulabilidade temos os autores Freitas do Amaral e Pedro Machete e muita jurisprudência do STA. Sustentando, nas palavras do primeiro autor que “o direito subjectivo público de audiência prévia dos interessados é de grande importância no sistema de protecção dos particulares face à Administração Pública, mas não um direito incluído no elenco dos direitos fundamentais, que são direitos mais directamente ligados à protecção da dignidade da pessoa humana.”

Noutra linha, a sustentar a nulidade, encontramos os Professores Vasco Pereira da Silva, Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado Matos e Sérvulo Correia. No seguimento do nosso regente Vasco Pereira da Silva, a Constituição reconhece aos indivíduos “direitos subjectivos perante a Administração, com natureza de direitos fundamentais, que integram o seu estatuto jurídico-constitucional e o colocam numa posição de igualdade (à partida) relativamente aos poderes públicos”. Daí que, “o reconhecimento de posições jurídico-constitucionais de vantagem do cidadão perante a Administração, como é caso do art 267/4 CRP, (…) é de qualificar como um “direito, liberdade e garantia de natureza análoga””, e que entra na CRP por via do art. 16º CRP. Contraria assim o argumento do Prof. Freitas que não considera o direito de audiência um direito fundamental por não estar em questão um corolário da Dignidade da Pessoa Humana, dizendo que “Nos dias de hoje, (…)a dignidade da pessoa humana necessita também de ser garantida (…) face ao Estado-Administração” e que os direitos fundamentais “não devem ser entendidos como possuindo apenas um conteúdo substantivo, mas constituindo igualmente garantias de procedimento”. O Professor diz então que “quer pela via da qualificação do direito de audiência como direito fundamental, quer pela via dos direitos fundamentais afectados pelas actuações administrativas terem de resultar de um procedimento participado e em que os privados seus titulares sejam ouvidos, quer ainda pela conjugação de ambas as perspectivas, chegamos à conclusão de que uma decisão administrativa praticada sem audiência dos particulares interessados viola o conteúdo essencial de um direito fundamental, pelo que deve ser considerada nula, nos termos do art. 133º nº 2 al. d) do Código do Procedimento Administrativo” .

Adoptamos a posição do nosso regente.

Visto isto, entendemos que, caso tivesse de haver sido ouvido o ex-ministro e não o tendo sido, a consequência seria a nulidade e não a anulação como dá a entender a notícia.

No entanto, relembramos que só há lugar à audiência dos interessados nos casos que não se insiram no 103º nº1 ou que se insiram no nº 2 e sejam dispensados. Ora, a notícia diz-nos (como eu sublinhei) que a investigação não se vai ficar pela licenciatura de Miguel Relvas, mas vai abranger cerca de 400 casos, pelo que, nos temos da alínea c) do 103º nº1 dever-se-ia proceder a consulta pública se possível, e não a audiência prévia, dado o número incomportável de interessados a terem de ser ouvidos.

Aprofundado mais a questão, vemos que essa não é a única incerteza que a notícia nos levanta, pois pensamos que, no caso em apreço (ainda que este aspecto não tenha sido agora muito bem estudado), talvez não devesse haver ainda audiência prévia ou consulta pública, mas apenas na altura em que decida sobre a invalidade dos actos de avaliação dos alunos, onde verdadeiramente serão interessados (nos termos do art. 100º conjugado com o 53º) como possíveis lesados pela decisão.

Concluímos então rejeitando a possibilidade de nulidade do inquérito à licenciatura de Miguel Relvas e com o elogio à norma do CPA que consagra hoje, ao lado de muitas outra, a evolução de um Direito Administrativo autoritário que, como vimos no semestre passado, colocava o particular na posição de objecto, para um Direito Administrativo que regula uma Administração prestadora, que coloca o particular numa posição de sujeito de direito e deveres, passando de uma “administração não participada” a uma “administração participada” (expressões do Prof. Freitas do Amaral).

Concretizando a audiência dos interessados essa positiva evolução e postulando vários princípios acima enunciados, afirmamos, com o Prof. Vasco Pereira da Silva, que este Direito não se trata apenas de uma mera formalidade mas de um direito fundamental.

Enfatizamos , para finalizar, que as várias exigências do regime legal da audiência dos interessados (que aqui não analisámos mas que podem ser encontradas nos preceitos apontados) demonstram a preocupação do legislador em assegurar a teleologia do instituto, de conseguir mais do que o seu cumprimento formal, que ele seja de facto efectivo, garantindo a protecção deste direito fundamental. Sendo esta ideia reforçada pelo facto de que não havendo audiência, a decisão final e todo o procedimento administrativo ficam inquinados, seja qual for o desvalor que a doutrina ou a jurisprudência lhe atribuam. Toda este processo com toda a sua relevância, no caso de serem obrigatórios, não podem nunca ser ignorados.

Referências:

http://www.jornaldenegocios.pt/economia/educacao/detalhe/relvas_pode_pedir_a_anulacao_do_inquerito.html

http://www.dgsi.pt/jtcampca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/dba756cb0876328d802577e50059395b?OpenDocument

http://apsicanalisedodireitoadministrativo.blogspot.pt/search?q=audi%C3%AAncia+dos+interessados

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, Coimbra

ESTEVES DE OLIVEIRA/ PEDRO GONÇALVES / PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo, anotado, 2.ª edição

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Em Busca do Acto Administrativo Perdido», Almedina, Coimbra

MARCELO REBELO DE SOUSA, ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Actividade Administrativa, Dom Quixote

Mª Rita Anunciação

nº. 22055